前海元年

前海元年

“每平方公里將實現(xiàn)100億元的產(chǎn)出”——這樣單純的一個經(jīng)濟目標，對于夢想成為曼哈頓的前海來說，顯然不再讓人激動。前海的重要性不僅在于它是深圳香港經(jīng)濟的新引擎，還在于它是一個獨特的試驗：在中國境內(nèi)創(chuàng)造一個法制特區(qū)，創(chuàng)造一個自由的、法治的、國際化的城市。僅僅15平方公里的前海，會成為深圳之后的另一個亞洲傳奇嗎？

文 本刊記者 阮加文 馬麗

同以往兩個著名的春天一樣，深圳的這個春天將注定為人們所銘記。2月24日，《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例(草案)》正式提交深圳市五屆人大常委會第七次會議審議。因為審議結(jié)果的毫無懸念，現(xiàn)在仍然是一片荒蕪的那個叫前海的地方即將擁有一部屬于自己的“法律”。

“這就是前海與所有開發(fā)區(qū)迥然不同之處，前海是先有為其量身定做的法規(guī)制度，然后才是設(shè)施建設(shè)�！薄肚昂�條例》起草小組的一位專家說，《前海條例》就相當于前海的“基本法”，在前海15平方公里范圍內(nèi)，將不會實行內(nèi)地通行的管治模式，在經(jīng)濟和社會管理中，充分融合香港和深圳兩個市場、兩種制度的優(yōu)勢元素。已經(jīng)掛牌的前海管理局就并不屬于純行政機構(gòu)，而是法定機構(gòu)，它是政府通過立法和行政授權(quán)的方式建立起來的公共管理機構(gòu)。

對于以法定機構(gòu)管理前海，深圳社會科學院法制研究所副所長李朝暉表示謹慎樂觀：“法定機構(gòu)在新加坡、香港都有非常成功的實踐，用它管理現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)這個沒問題，但是否要賦予它更多的社會管理職能，這個需要進一步研究。實際上，只要按照前海條例——嚴格執(zhí)行決策機構(gòu)人員財產(chǎn)公開制度，保證決策、執(zhí)行的民主和透明度，一個繁榮、高效的前海將指日可待�！�

位于珠江口東岸的前海比鄰香港，是深圳渺渺茫茫的城市天際線中最為醒目的部分。人工壘起的圓形水泥墩上，清晰的印有前海地區(qū)的衛(wèi)星圖像。我們無從揣測設(shè)計者的真正用意，但是這個水泥圓墩作為前海的至高點儼然是這塊熱土的心臟，靜靜的彰顯著渴望變革的深圳涌動的創(chuàng)業(yè)激情�！斑@里是深圳的未來”——前海管理局的一位職員告訴《法人》記者，溫家寶總理去年8月20日視察前海，正是在這里描繪了前海的藍圖。

事實上，中央高層對前海的重視遠遠超出外界的想象。據(jù)《法人》記者了解，2010年8月20日，溫家寶總理到前海視察，在現(xiàn)場停留了半個多小時，當場表態(tài)支持前海開發(fā)建設(shè)，回到北京第二天，也就是8月23日，批示就出來了；8月26日上午，胡錦濤總書記對前�？傮w發(fā)展規(guī)劃也作出批示；此前，國家副主席習近平曾多次過問批示要求重視前海的開放建設(shè)；香港特首以及政務(wù)司司長也多次向國家重要領(lǐng)導人匯報，要求重視，深圳與香港成立了專責小組，啟動多項研究，在前海規(guī)劃編制過程中，香港提出了多項政策性建議。

國家發(fā)改委地區(qū)司司長范恒山的表述可能最為接近中央高層的戰(zhàn)略思想。他表示，推進前海合作開發(fā)是中央基于全局考慮作出的重大戰(zhàn)略決策，具有特殊意義，擔負特殊使命，有著特殊要求。國家確定在非金融類產(chǎn)業(yè)項目的審批管理上，賦予前海管理機構(gòu)相當于計劃單列市的管理權(quán)限；前海面積不大，但承載的使命和責任很重。前海所要建立的不是一般意義上的開發(fā)區(qū)，而是具有改革探索意義的實驗區(qū)；前海所要進行的試驗也不是一般意義上的試驗，而是帶有全局性、方向性的試驗，它在一定程度上關(guān)系到經(jīng)濟體制改革深化的縱深方向，關(guān)系到未來發(fā)展模式完善的取向，是著眼全局、立足長遠的戰(zhàn)略決策。

“從一個小漁村到一個繁榮的大都市，深圳只用了30年時間創(chuàng)造了一個奇跡，但下一個30年深圳靠什么？答案很可能在前海�！鄙罡劢�(jīng)濟專家郭國燦說。郭國燦既是知名學者，也是大名鼎鼎的深業(yè)集團下屬南方地產(chǎn)公司的副總，《回歸十年的香港經(jīng)濟》一書曾讓他在深港兩地贏得學界尊重。他在接受《法人》記者采訪時強調(diào)最多的就是香港對于深圳、對于中國的意義，前海實驗成功與否很大程度上取決于是否能很好地學習香港、借鑒香港。他盡管并不認同前海直接移植香港法律框架和社會管治經(jīng)驗，但他堅信沒有香港就不會有深圳，更不會有今天的前海實驗。在他看來，深圳與香港建立現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)是一個永遠雙贏的合作，有利于香港，也有利于深圳乃至中國。這一觀點與他著手研究的課題思路顯然一脈相承：“香港改變中國”。

郭國燦的“雙贏”觀點在香港也存在高度共識。香港特區(qū)政府政務(wù)司司長唐英年在前�？傮w發(fā)展規(guī)劃公布的那一天，就顯出難得的興奮：“前海總體規(guī)劃對外公布，是深港兩地共同期盼的一件大事，前海作為深港合作發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一個載體，可以說是天時、地利、人和俱備�！碧朴⒛暾J為，香港經(jīng)濟要持續(xù)健康發(fā)展，服務(wù)業(yè)也需要開拓更廣闊的發(fā)展空間和腹地，前海正是這樣一個合作平臺和突破口。

據(jù)前海管理局經(jīng)營發(fā)展處處長王錦俠介紹，在香港舉辦《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》說明會那一天，可謂盛況空前。只能容納300人的會議室，一下子來了500多人，香港所有業(yè)界代表、行業(yè)組織、知名人士都對前海的發(fā)展高度關(guān)注，會場氣氛十分熱烈，許多企業(yè)家和財界人士沒有座位，甚至站著聽完了兩個多小時的說明會�！爸С窒愀鄣拈L期繁榮穩(wěn)定是前海的使命之一。前海是香港拓展空間和產(chǎn)業(yè)溢出的新載體，這里的地緣優(yōu)勢、人緣優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，將推動形成亞太地區(qū)重要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，成為我們國家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引領(lǐng)者、示范者�！蓖蹂\俠說。據(jù)王錦俠估計，在未來一二十年內(nèi)，可能將有許多香港人在前海就業(yè)——到時前海會不會成為一個小香港？的確令人浮想聯(lián)翩。

“每平方公里將實現(xiàn)100億元的產(chǎn)出”——這樣一個經(jīng)濟目標，對于夢想成為曼哈頓的前海來說，顯然不再讓人激動。前海的重要性不僅在于它是深圳香港經(jīng)濟的新引擎，還在于它是一個獨特的試驗：在中國境內(nèi)創(chuàng)造一個法制特區(qū)，創(chuàng)造一個自由的、法治的、國際化的城市。僅僅15平方公里的前海，會成為深圳之后的另一個亞洲傳奇嗎？

上篇：前海創(chuàng)制

辦公桌上放了一個橙子，前海管理局一位職員拿它做比喻：就像這個橙子，外表看起來很光鮮，但是里面其實已經(jīng)出現(xiàn)了腐敗，如果不及時處理，這種腐敗會感染周圍。與腐敗絕緣，這是定位發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的前海要達成的目標之一，但遠非前海體制創(chuàng)新的全部，準確的說杜絕腐敗只是前海管理模式的一個自然結(jié)果。前海的利器是法定機構(gòu)，這個對大陸來說還有些陌生的詞匯，早已在香港以及歐美發(fā)達國家成熟運作幾十年。

去政府化

毫無疑問，深圳市人大常委會正式審議的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(征求意見稿)，不久將被視為前海的“基本法”，圍繞前海的所有創(chuàng)意和構(gòu)想都將依托和庇護于此。

“估計6月底以前可以完成立法程序”，王錦俠早在心里算好了正式審議通過的時間，屆時前海管理局將成為國內(nèi)第一個嚴格意義上的法定機構(gòu)。

王錦俠是前海管理局經(jīng)營發(fā)展處處長，同時也是該局新聞發(fā)言人。他相信這個法定機構(gòu)將在中國歷史上留下自己的一筆。

扣除研究行政體制的少數(shù)專家，大部分中國民眾對法定機構(gòu)并沒有概念。它是政府的一個機構(gòu)嗎？如果是，它和一般的政府機關(guān)有何區(qū)別？如果不是，它又是什么？它為什么被選為前海管理體制機制改革的突破口？

香港城市大學中國法與比較法研究中心(RCCL)研究員王書成說，“在經(jīng)濟和政治的擺位中，第一位的始終是經(jīng)濟�！钡�是當經(jīng)濟發(fā)展到一定高度，體制上的束縛成為經(jīng)濟的羈絆之時，政治的問題就變得尤為重要。研究表明，傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟狀態(tài)積累下來的分頭管理、多重管制以及過度管制的政策框架對服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展有較大的抑制作用，定位于現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的前海合作區(qū)天然地存在突破現(xiàn)有體制限制的內(nèi)生需求。

前海為其找到了一個突破口——法定機構(gòu)，并認定這是一條切實可行的道路，前海開發(fā)區(qū)的密切參與方——香港就是法定機構(gòu)運作成熟的地區(qū)。

按照官方的解釋，把前海設(shè)定為自主管理的特殊區(qū)域，統(tǒng)一行使政府的公共服務(wù)與管理職能。按照小政府、大服務(wù)、國際化、低成本、高效率、公開透明的原則，實行企業(yè)化的運作模式，探索用企業(yè)精神改造政府。

“法定機構(gòu)在歐美發(fā)達國家和港澳等地區(qū)非常發(fā)達，是非政府機構(gòu)的主要構(gòu)成部分，承擔著大量的公共管理和公共服務(wù)的職能。它是政府通過立法和行政授權(quán)的途徑和方式建立起來的公共管理機構(gòu)�！鄙钲诖髮W管理學院教授馬敬仁向《法人》記者介紹。

他總結(jié)了法定機構(gòu)四個主要特點：首先，經(jīng)過法律和行政的授權(quán)，與一般的企業(yè)法人、社會法人不同；其次，它是一個小規(guī)模、低成本、高效率的管理機構(gòu)；再次，它以服務(wù)于轄區(qū)的商業(yè)機構(gòu)、社會機構(gòu)及居民的社會生活為宗旨；最后，它是政府和市場、政府和社會之間的中介性管理機構(gòu)。

目前國內(nèi)上海在醫(yī)療領(lǐng)域、北京在教育領(lǐng)域都出現(xiàn)了“法定機構(gòu)”，但是它們并非真正的來自于法律授權(quán)，也并非像前海這樣服務(wù)的是一個綜合性社會。而與前海類似的國內(nèi)開發(fā)區(qū)采取的也都是“黨委會”、“管委會”的形式，性質(zhì)上屬于地方一級政府，需要配備“五套班子”，否則不符合法律規(guī)定。

“前海實際上是用無上級主管機關(guān)的機構(gòu)來運行一個區(qū)域發(fā)展，這是新生事物�！蓖蹂\俠點出了法定機構(gòu)的最核心所在，成熟運轉(zhuǎn)以后的法定機構(gòu)原則上只需要向法律負責。

與腐敗絕緣

清華大學法學院院長王振民說：“前海政府架構(gòu)應(yīng)跟腐敗是絕緣的”。從全球來看，并不存在一個與腐敗絕緣的架構(gòu)，但是確實存在一個將腐敗控制在最低限度內(nèi)的架構(gòu)。今天以廉潔聞名的香港政府在上個世紀70年代以前也是一片烏煙瘴氣，用深圳市政協(xié)委員林立方的話說�！跋愀郛斈甑母瘮”壬钲诘慕裉煊羞^之無不及。”

林立方出生于香港，1979年隨從父親響應(yīng)“回鄉(xiāng)建設(shè)”的號召，來深辦了第一個來料加工廠，此后林立方一直定居深圳。林立方對香港當年無孔不入的腐敗記憶猶新，“就連住醫(yī)院都必須要給護士和陪護工紅包”，但是70年代初麥理浩港都的出現(xiàn)改變了這一切，他為香港帶來了一個重大制度——廉政公署。

在林立方眼里，1974年成立的廉政公署是化腐朽為神奇的神器，“一夜之間”使得香港的“法治”生效了，在消滅“潛規(guī)則”的同時，亦將香港推入了高效、自由、廉潔和法治的輝煌時代。港府的今天廉政公署功不可沒，但是香港的成功經(jīng)驗，是一個有機的整體，廉政公署制度是其最為矚目的一環(huán)，卻不是全部。深圳市人大常委會經(jīng)濟工作委員會在《前海條例》起草情況說明中表示，“學習和借鑒國際成功經(jīng)驗，不能東拼西湊，也不能只學習一個方面，前海是要把香港經(jīng)驗作為國際成功經(jīng)驗的具體化，全面學習和借鑒。”

在治理結(jié)果上，前海管理局設(shè)立理事會作為決策機構(gòu)，理事由政府代表、行業(yè)代表、有關(guān)專家擔任，理事總數(shù)不超過11人，其中香港籍理事不少于2人。這是高效和專業(yè)的保證。

前海合作區(qū)設(shè)立獨立的監(jiān)督專員公署，負責監(jiān)督前海管理局開發(fā)、建設(shè)、運營和管理活動。這就是香港廉政公署制度的移植。監(jiān)督專員公署由監(jiān)督專員1人和助理監(jiān)督專員若干人組成，由市政府從深圳市或香港地區(qū)有威望的知名人士提名，市人大常委會決定任命。監(jiān)督專員公署向深圳市人大常委會報告工作。這是廉潔的保證。

《前海條例草案》第21條明確規(guī)定，監(jiān)督專員和助理監(jiān)督專員享有獨立監(jiān)督的權(quán)利，有權(quán)查閱前海管理局各種賬簿、記錄和文件，有權(quán)要求前海管理局工作人員說明有關(guān)情況，有權(quán)要求前海合作區(qū)內(nèi)的企業(yè)和員工就有關(guān)事項作證。監(jiān)督專員接受的投訴事項及調(diào)查結(jié)果應(yīng)當公開，但涉及企業(yè)商業(yè)秘密和個人隱私的除外。

前海管理局實行收入與利益公開，接受社會監(jiān)督�！肚昂�條例》第22條規(guī)定，前海管理局理事會理事、局長、副局長、高級管理人員以及監(jiān)督專員和助理監(jiān)督專員應(yīng)當公開其收入以及與其決策有關(guān)聯(lián)的利益情況。對整個內(nèi)地來說這是非常重大的突破，民眾呼喚多年的官員財產(chǎn)公開制在前海試水。

腐敗的可怕之處在于貪腐市場經(jīng)濟對健康機體的侵蝕，“十二五”期間被有識之士寄望最多的還是政治體制改革，前不久，在《中國企業(yè)家》雜志舉辦的對話欄目中，中國政法大學經(jīng)濟法教授李曙光說，在中國要警惕兩種傾向，首當其沖的就是權(quán)貴市場經(jīng)濟或者叫貪腐市場經(jīng)濟�！爸卫磉@個現(xiàn)在還沒有很好的藥品，沒有一種有效的手段，只是不斷地在傷口上纏紗布，但并沒有把瘡口中的膿給拍出來，這是一個很大的問題。”

前海合作區(qū)在探索的正是摒棄在傷口上纏紗布的治療方法，它想來個釜底抽薪，把瘡口中的膿給拍出來。

從革自己的命到革別人的命

2011年1月10日，籌備了近一年的前海管理局正式揭牌。王錦俠透露，本來揭牌儀式只想自己舉行，后來因深圳市委市政府高度重視，前海管理局的揭牌儀式上升為政府舉辦，深圳市委書記王榮、市長許勤、市人大常委會主任劉玉浦，市政協(xié)主席白天悉數(shù)出席。

前海管理局從誕生那天起就聲名顯赫。與此形成鮮明的對比，前海管理局暫安在深圳南山區(qū)科苑南路一座并不起眼大廈的8層。大廈的電梯間還是尚未裝修的裸露墻面，由于倉促搬入，前海管理局綜合規(guī)劃處辦公室的地面隨意的擺放著在報紙上晾曬的茶葉，出門右轉(zhuǎn)不遠就是局長鄭宏杰的辦公室，不時的有人進出。

這里充滿了草創(chuàng)的氣息。王錦俠的辦公室也是非常簡陋，一張辦公桌，一臺電腦，一個保險柜和一個只能容納兩人并坐的沙發(fā)。王錦俠笑著說，這比起蛇口當年好多了。整個前海管理局目前只有41名工作人員。

“我們有三種人才選聘方式，定向選聘、公開選聘、組織選聘，現(xiàn)在初期主要是組織選聘為主。剛開始，愿意來的人很少，這里的事業(yè)是很偉大，卻也有風險，成敗未知，我們現(xiàn)在的條件比較艱苦，都是拿臨時發(fā)放的工資，來這里的都是有夢想和決心的一群人�！币簧砣逖胖t遜之風的王錦俠，對夢想和激情這樣的評價從不謙虛。

作為新中國具有劃時代意義的兩個事件，總有人拿前海與三十年前的蛇口比，二者同屬南山半島，使命的終極目標一致，都是要為體制機制創(chuàng)新和中國經(jīng)濟發(fā)展探路，前海使命是新形勢下蛇口使命的延續(xù)。王錦俠還指出了領(lǐng)軍人物的相同，滿頭白發(fā)的鄭宏杰與當年的袁庚都是知天命之年受命，“這樣的人有經(jīng)驗，顧慮少，包袱少�！�

蛇口時期的改革是開天辟地的事件，沒有經(jīng)驗可循，所以叫“摸著石頭過河”，有的人就此認為前海引領(lǐng)的改革難度要小于當年。事實往往不像看起來的那么簡單，前海管理局從籌備到現(xiàn)在已經(jīng)一年的時間，但是它的人事薪酬制度尚未定下來�！耙郧笆歉镒约旱拿�，只要自己解放思想就行了，而現(xiàn)在既要革自己的命，又要革別人的命�！蓖蹂\俠表示，當年是高度計劃經(jīng)濟體制，部門權(quán)力不像現(xiàn)在這樣形成固定的模式、格局和作法，放權(quán)比那個時候難很多。以前上級首長一句話就搞定，現(xiàn)在部門有強大的體制慣性、利益慣性，從而形成強大的阻力。

前海的難題還在于，規(guī)矩多卻又不是其需要的規(guī)矩�！罢J為前海不需要摸著石頭過河，那是不了解情況，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面，整個中國還沒找到合適的路徑，還沒想明白如何發(fā)展�！痹谕蹂\俠看來，服務(wù)業(yè)這篇大文章在中國只是點題，卻遠遠沒有破題，定位現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的前海就是要探索破題之路，也要“摸著石頭過河”。

“前海所要建立的不是一般意義上的開發(fā)區(qū)，而是具有改革探索意義的試驗區(qū)，前海所要進行的試驗也不是一般意義上的試驗，而是帶有全局性、方向性的試驗�！�2010年12月20日，在香港舉辦的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》說明會上，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展司司長范恒山的表述鏗鏘有力，讓一同前往的王錦俠熱血沸騰也百感交集，他清楚這番話的分量，前海任重道遠。

中篇：法制特區(qū)

“特區(qū)不特”是今天深圳面臨的最尷尬的一個話題。經(jīng)過三十年的改革開放，深圳在經(jīng)濟騰飛的道路上先行一步，只是回過頭發(fā)現(xiàn)，在法制建設(shè)方面，深圳與內(nèi)地似乎并沒有太多的不同。在市場經(jīng)濟發(fā)展到一個高度的今天，稅收優(yōu)惠、低廉的勞動力和土地吸引投資的老路已經(jīng)行不通，經(jīng)濟發(fā)展所倚重的是健全和不打折扣執(zhí)行的法制環(huán)境。前海的另一個使命是要再造一個“法制特區(qū)”，以為全國示范

爭議：借鑒還是創(chuàng)新

《前海條例》的起草工作由深圳市人大牽頭并列入了2011年一類立法計劃。從立項到初稿的完成時間并不長，但是此前卻歷經(jīng)了漫長而慎重的調(diào)研和研討。深圳市人大常委會副主任譚國箱是起草小組組長，他深知這次起草工作難度之大、任務(wù)之重前所未有。

2010年8月21日上午，溫家寶總理親臨前海合作區(qū)現(xiàn)場實地查看，呈現(xiàn)在溫家寶面前的仍是一片荒涼的黃土地，在這片荒涼的黃土地上視察了半個小時的溫家寶，一再交代要把前海規(guī)劃好、建設(shè)好，為全國服務(wù)業(yè)的發(fā)展闖出一條新路。

把前海建好是國家、廣東省、深圳市以及對岸的香港等多方的共同心聲，但是如何建好？在深圳市人大舉行的海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例立法研討會上，不同觀點激烈交鋒。

香港方面希望未來在前海地區(qū)整體適用香港法律。為此，香港方面列舉了中東的迪拜、卡塔爾等國家或地區(qū)的案例�！暗习轂榻ㄔO(shè)國際旅游及金融中心，在該地區(qū)豁免使用回教法規(guī)，聘請英國前首席大法官為上訴大法官，整體移植普通法體制�！�

對此，清華大學法學院院長王振民提出了不同的看法。他認為，把香港的制度全部引進過來，前海在全國就沒有示范性，因為，這個經(jīng)驗在前海和深圳或許可以做到，但全國卻不可能。時至今天，王振民還堅持自己的觀點：“前海合作區(qū)首先是‘一國兩制’下中國內(nèi)地與香港兩個獨立的經(jīng)濟體之間的一個合作區(qū)，其次是中國特色社會主義試驗區(qū)。前海要摸索的是可以向全國推廣的法制特區(qū)�！�

當天的研討會上，深圳大學管理學院教授馬敬仁發(fā)言指出，目前前海一片空白，可以先參照香港體制。但是在日前接受《法人》記者采訪時，馬敬仁強調(diào)一點，“雖然我們市場化程度越來越高，但是香港、新加坡的今天不一定是我們的未來，前海不會照搬他們的經(jīng)驗，我們一定根據(jù)我們國家的國情，有條件的借鑒�！�

香港城市大學中國法與比較法研究中心(RCCL)研究員王書成也持這樣的觀點：“前�？梢杂行Ы梃b香港的經(jīng)驗，但其重點在很大程度上更在于創(chuàng)新，因為前海的定位以及特殊的權(quán)力架構(gòu)等特點已經(jīng)截然區(qū)別于香港，乃至任何一個國家或地區(qū)�！�

王書成指出，對于經(jīng)濟創(chuàng)新與政治改革的關(guān)系，必須妥當處置。從當今世界各國的實踐來看，并不存在一種無可挑剔的政治制度，美國、英國等國家以及香港、臺灣等地區(qū)的民主、法治等制度實踐都存在著一定的局限性。如果一味地強調(diào)西方的制度價值，很可能在政治試驗中又一次陷入西方優(yōu)勢論，而達不到試驗的預(yù)期效果。

那么前�！胺ㄖ铺貐^(qū)”的“特”體現(xiàn)在哪里？

王振民給出了出乎意料又在情理之中的答復：“首先是公平的社會環(huán)境，其次是嚴格的執(zhí)法，再次是公正的司法�！�

立法：源頭上清零

先立法，后建設(shè)。這是前海發(fā)展的路徑選擇，所以有了《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例草案》，這是前海“法制特區(qū)”的源頭。

深圳大學管理學院馬敬仁教授說，當年建特區(qū)的時候，我們突破了憲法和法律，改革開放三十年一直在樹立法律和制度的權(quán)威，現(xiàn)在就不能隨意踐踏和推翻了，這是我們這幾年精心建立起來的東西。深圳2006年專門出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革開放促進條例》，其主題思路就是以法治進行改革。

但是，前海是填海而來，一張白紙，它也希望這張白紙上從根基里透出來的就是清新的，不帶一點雜質(zhì)的。前海要建立的不是一般意義上的開發(fā)區(qū)，而是具有改革探索意義的試驗區(qū)，是“特區(qū)中的特區(qū)”，為了這樣一個使命，《前海條例草案》做了一個大膽創(chuàng)新，清除現(xiàn)有特區(qū)法規(guī)在前海的適用，限制政府各部門在前海行使權(quán)力，為前海的體制機制創(chuàng)新消除制度障礙。

一方面是依法進行改革，一方面要推倒重來，這似乎是一個矛盾的命題。

王書成表示，從前�；�本法制定權(quán)的來源看，其依托于全國人大對于經(jīng)濟特區(qū)立法的單獨授權(quán)。這種授權(quán)立法可以說是一個立法“試驗田”，對國家決策發(fā)揮先行先試的作用是非常必要的。授權(quán)立法所獨具的變通性以及優(yōu)先適用效力，構(gòu)成了制定前�；�本法的規(guī)范基礎(chǔ)。但是在落實全國人大授權(quán)立法以及構(gòu)建前�；�本法的過程中，必須以遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則為前提，雖然可以對法律等規(guī)范的內(nèi)容作出變通且優(yōu)先適用。

從規(guī)范的角度來說，前�；�本法的制定主體為深圳市人大及其常委會，但是這并不代表其是一種隸屬于深圳地區(qū)的立法體系，否則將無法達到國家戰(zhàn)略的高度。王書成認為，從戰(zhàn)略思路上來說，在深圳市根據(jù)全國人大的授權(quán)立法制定了前海基本法之后，其他各個環(huán)節(jié)的立法調(diào)控應(yīng)該遵循一種從前海到深圳這種自下至上的立法進路，而非自上而下的授權(quán)邏輯。這種進路類同于歐盟法中的輔助性原則，即只有在前海無法很好地自我完成共同體內(nèi)的任務(wù)，深圳市乃至更高權(quán)威才可以輔助性地介入，進而協(xié)助前海的進一步發(fā)展。

審議中的《前海條例草案》構(gòu)建了以人大制定的條例、政府的規(guī)章和前海的規(guī)則、規(guī)定、指引三個層次的規(guī)則體系�！耙苍S從實踐層面來看，前海整個立法體系起初也許并不完善，而毋寧是一種不斷發(fā)現(xiàn)、不斷推進的立法完善過程，進而最終形成具有特色且符合前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要的立法體系�！蓖鯐�成說。

執(zhí)法和司法：兩大法系的碰撞

“中國的法制環(huán)境要得到改善，關(guān)鍵不在立法，而在執(zhí)法和司法�！蓖跽衩裾J為前海法制特區(qū)示范成功的關(guān)鍵也在執(zhí)法和司法上。

按照王錦俠的說法，在執(zhí)法和司法體制上，前海會借鑒學習香港的社會治安和行政執(zhí)法理念，建立統(tǒng)一的法治機構(gòu)。將來的前海會應(yīng)該有一個特別警署，享有治安、限制人身自由等特殊的權(quán)利。這個警署首先的一個不同將是取消名目繁多的警種，像香港那樣警種單一，不能交警和刑警分的一清二楚，在交警眼皮底下發(fā)生的刑事犯罪也不歸交警管，管了就算見義勇為；第二點不同是在警察的素質(zhì)上，未來的前海將會是一個國際化社區(qū)，警察應(yīng)該是至少通曉一門外語的高素質(zhì)人才。

王錦俠的說法在《前海條例草案》中可以找到依據(jù)。條例第59條規(guī)定：“前海合作區(qū)可以借鑒香港的社會治安和行政執(zhí)法理念，建立相應(yīng)的法治機構(gòu)，統(tǒng)一負責區(qū)域內(nèi)社會治安和有關(guān)行政執(zhí)法工作，維護正常的社會秩序和市場秩序，保障居民人身財產(chǎn)安全�！�

《法人》記者注意到《前海條例草案》關(guān)于執(zhí)法的規(guī)定只有第59條一條，而且其在借鑒香港執(zhí)法理念方面的用詞也是“可以”，這體現(xiàn)了《前海條例草案》的立法思路。從功能上看，條例的主要作用是明確定位、創(chuàng)造空間、提供保障，第二個功能所謂的創(chuàng)造空間，就是指條例不僅本身要對前海的開發(fā)、建設(shè)、運營、治理結(jié)構(gòu)作出創(chuàng)新性的規(guī)定，而且要為前海將來的體制機制創(chuàng)新創(chuàng)造足夠的空間。

王書成指出，關(guān)于司法權(quán)，同樣需要結(jié)合前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的內(nèi)生性需求，結(jié)合深港兩地的司法體系來綜合為前海的法治環(huán)境服務(wù)。當然，其中也會涉及到大陸法與普通法的融合等挑戰(zhàn)性課題。

《前海條例草案》關(guān)于司法制度的規(guī)定有三條，一是前海合作區(qū)可以設(shè)立專門的商事法庭、審理有關(guān)商事糾紛的案件；二是香港仲裁機構(gòu)可以在前海合作區(qū)建立分支機構(gòu)，開展商事仲裁服務(wù)；三是香港永久性居民中年滿二十三周歲的中國公民可以作為人民陪審員參與前海涉港商事案件的審理。

關(guān)于第一點，王錦俠解釋最初的想法是設(shè)立專門的民商事法庭，但是因為擔心民事方面涉及一些人身權(quán)利，阻礙會大，《前海條例草案》最終版本還是將創(chuàng)新只放在商事法庭上。關(guān)于第三點吸收香港居民作為陪審員，目的是要提高司法審判的透明和公正性。這一做法目前體制下還是不允許的，國內(nèi)個別地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過個例，由臺灣人做陪審員，但不是自覺的行為，因為不了解當事人的真實情況。

而前海是自覺的選擇，“將來在條件成熟的時候，可能建設(shè)相對獨立的法院組織，審判人員可以自由選擇適用的法律，雖然大家都沒說，但我認為實際上十年會形成�！蓖蹂\俠表示，雖然這個探索還有一定的不確定性，但大方向肯定是這樣，只有前海形成獨特的法律體系，才談得上為整個國家探索新的制度體系提供經(jīng)驗，也正因為在前海不到15平方公里這么小的區(qū)域內(nèi)探索，才能夠沒有后顧之憂。

“大陸法系和英美法系在一個區(qū)域內(nèi)可以自由選擇，這在世界上可能是一種進步，自由選擇的結(jié)果是兩大法系出現(xiàn)融合，這必將會深刻的影響司法的進程。這一塊的意義是很大的，只是不知道這個道路會有多長�！蓖蹂\俠說。

下篇：前海暢想

“前海將是政治家政治智慧的施展之地，規(guī)劃師大顯身手的創(chuàng)新之區(qū)，建筑師展現(xiàn)才能的一張白紙，是各種各樣創(chuàng)新者的嘗試之地。”在前海管理局這間簡陋的辦公室里，王錦俠已經(jīng)記不起是多少次向不同背景和身份的人描述前海，每次都充滿激情，這座未來水城的藍圖就在他的腦子里。

中國“曼哈頓”

前海最終的夢想是成為中國的“曼哈頓”，成為與紐約、倫敦、東京三大全球城市并駕齊驅(qū)的“世界級都會區(qū)”。

這塊只有14.92平方公里的土地，將重點發(fā)展6大產(chǎn)業(yè)，即金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)及其他專業(yè)服務(wù)業(yè)，輻射珠三角5000萬人口的市場，乃至拓展到超過4億人口的泛珠三角地區(qū)。

按照計劃，未來前海的GDP產(chǎn)值將是驚人的：到2020年，這里GDP產(chǎn)值將達到1500億元，也就是說，前海每平方公里的產(chǎn)出將達到100億元，這相當于目前深圳每平方公里產(chǎn)量的25倍，比香港現(xiàn)在的產(chǎn)出量高出兩倍多。

王錦俠說，實現(xiàn)這一目標不是空想，而是經(jīng)過科學測算和不懈努力可以實現(xiàn)的發(fā)展目標。在前海規(guī)劃建設(shè)深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，具有區(qū)位、政策、產(chǎn)業(yè)、法律環(huán)境和體制機制創(chuàng)新等多個方面的優(yōu)勢條件。

“前�？赡苄纬尚碌膮^(qū)域發(fā)展的標準，達到新的區(qū)域發(fā)展的水平，形成新的區(qū)域發(fā)展模式�！蓖蹂\俠把前�？赡軒�來的改變用新“四沿”來概括，傳統(tǒng)改革開放格局是“沿海、沿邊、沿江、沿線”，這是過去30年的舊“四沿”，前海會給中國帶來新的“四沿”：沿境、沿區(qū)、沿業(yè)、沿制。

沿境就是沿著邊境地區(qū)，深港快速通道就是新的邊境，規(guī)劃中的深港機場鐵路連接線將經(jīng)過前海地區(qū)，未來可在10分鐘內(nèi)抵達深圳機場和香港機場，半小時內(nèi)抵達香港中環(huán)。

沿區(qū)就是珠三角經(jīng)濟區(qū)，在前海注冊的香港企業(yè)，可以在珠三角范圍提供服務(wù)，珠三角地區(qū)完全向香港開放。

沿業(yè)是基于CEPA項(《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》下開放服務(wù)業(yè)，過去在CEPA下“大門打開了，很多小門沒開”，辦個診所還是要到省里，省里還是要到衛(wèi)生部，沒有半年辦不下來，將來在前海這一塊將會大大提高辦事效率。

沿制就是制度的開放，把當代不同意識形態(tài)資本主義和社會主義的精華都拿來為我所用。

面向21世紀的水城

2010年前海合作區(qū)完成了空間規(guī)劃的概念設(shè)計，來自美國的七號方案“前海水城”獲得第一名，該方案為前海地區(qū)構(gòu)想了一個充滿活力的二十一世紀新城，這個新城密集緊湊，豐富多樣，遵循可持續(xù)的原則，并環(huán)抱著這個城市最重要的資源之一——水。

前海從一開始的定位就是打造世界一流城市，其社會建設(shè)的的總體目標是為前海創(chuàng)造和提供一個與國際先進城市條件類似、環(huán)境相仿、觀念相通、文化相融的人才發(fā)展平臺，吸引高端人才在前海落戶并安居樂業(yè)，打造國際化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才聚集地。

從建筑來講，前海是與國際高度接軌的地方，地下、地表、地上資源將會統(tǒng)籌科學合理利用，地下四層會有合理的空間安排，地上一二層是公共活動空間，所有樓宇之間將會像香港一樣有機連接，風雨無阻；

從社會環(huán)境講，除官方語言中文外，英語、法語等外語也都是通用語言，為之服務(wù)的前海管理局以及各類行業(yè)中介組織也都可以國際化的語言為前海居民服務(wù)，在這個國際化社會里，外國人不會感到陌生；

從治理結(jié)構(gòu)看，前海將實現(xiàn)政府、社會、市場三方互動的機制，形成高度自由、高度民主、高度授權(quán)、高度靈活的服務(wù)管理模式，保證區(qū)域有效聚集資金流、信息流、人流、物流，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)全新體系。

“在此說句實話：如果是一個馬克思主義者，前海是可以實現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的實驗�！瘪R克思指出“共產(chǎn)主義是自由人的聯(lián)合體”，在這個自由王國，職業(yè)是一種興趣和愛好，而不是謀生的手段，個人的主觀條件和客觀條件被抬高到無與倫比的匹配程度。

眼前的前海還是一片荒蕪，沒有一點人煙，但是王錦俠仿佛看得見這座水城的未來，他勾勒的前海輪廓鮮活具體，讓人神往，前海必然是帶有國際色彩、多元化、全方位、可以實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的社會。

2010年是前海的啟動之年，2011年將是前海實質(zhì)性推進開發(fā)建設(shè)的第一年�！拔也荒芨嬖V你前海上樹立第一座建筑物的時間，但我可以告訴你到2020年，前海將初具雛形�！边@是王錦俠的話。

前海“基本法”：如何先行先試？

前海在很大程度上就如同國家轉(zhuǎn)型進程中的又一塊試金石。在這里，通過與國際金融中心香港的深度合作，透明政府、公民參與、現(xiàn)代服務(wù)、財務(wù)公開等諸多閃耀理念及治理經(jīng)驗將得以踐行。

文 王書成

“前海”一時成為社會關(guān)注的熱點，因為它給中國又一次帶來了希望和活力，就如同三十年前中國改革開放之初，社會對中國經(jīng)濟以及中國所期望的那樣。當然這次有所不同的是，國家在前海進行戰(zhàn)略性“先行先試”，目標范圍更為廣泛，包括創(chuàng)新現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新機制體制、甚至創(chuàng)新司法運作機制等諸多方面。前海所定位的 “特區(qū)中的特區(qū)”，很可能在未來引領(lǐng)中國社會的改革方向。

可以說，前海在很大程度上就如同國家轉(zhuǎn)型進程中的又一塊試金石。在這里，通過與國際金融中心香港的深度合作，透明政府、公民參與、現(xiàn)代服務(wù)、財務(wù)公開等諸多閃耀理念及治理經(jīng)驗將得以踐行。中國三十年的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)告訴人們，中國經(jīng)濟騰飛的歷史奇跡暗示了一種正為中外學者所關(guān)注的“中國模式”。然而，面對前海，如何又在似乎隱藏于背后的“中國模式”中，試驗一種更能推動中國轉(zhuǎn)型發(fā)展進程的“前海模式”，這無疑是一種歷史性契機，也更是一種挑戰(zhàn)。從公法的角度來說，前海的試驗離不開作為法治基礎(chǔ)的前海“基本法”，即《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。先行之前，對于該基本法必須思路清晰、定位準確，方可運籌帷幄。

前�；�本法：現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與權(quán)力配置

在現(xiàn)代法治社會，任何一個社會共同體的構(gòu)建都離不開引領(lǐng)該社會的基本法，如國家層面的憲法、特殊地區(qū)層面的基本法等等。對于地區(qū)或某個特定區(qū)域的發(fā)展而言，勾畫出符合社會共同體內(nèi)生發(fā)展需要的基本法，對于其穩(wěn)定發(fā)展以及自主創(chuàng)新都至關(guān)重要。然而對于前海而言，在戰(zhàn)略意義上區(qū)別于香港等特區(qū)以及國家，其是在國家主權(quán)內(nèi)部以及地區(qū)管轄的引導下，充分賦予該特殊區(qū)域自主性、試驗性、創(chuàng)新性，從而探索出一種更優(yōu)化的發(fā)展模式。

從國家對前海的戰(zhàn)略定位來看，其是要充分發(fā)揮香港國際金融中心的地位和優(yōu)勢，利用前�；浉酆献髌脚_，推進與香港的緊密合作和融合發(fā)展，逐步把前海建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)，故而，“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”無疑是貫穿前�；�本法的關(guān)鍵詞，這也將使得前�；�本法的架構(gòu)截然區(qū)別于一般概念上的基本法，如香港特區(qū)基本法、澳門特區(qū)基本法，等等。正是因為前�；�本法在地域、戰(zhàn)略、定位等方面的獨特性，且目前也沒有一個既定模式可循，而使得勾畫前�；�本法成了發(fā)展前海的開局棋盤。一方面，前海基本法的架構(gòu)不可能在整體上采取一般基本法(或憲法)的二元架構(gòu)，即包括權(quán)力配置和權(quán)利保護部分，而毋寧要在整體上采取一種包括權(quán)力配置與“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”這一特殊經(jīng)濟部分的二元架構(gòu)。按照遵循權(quán)利是目的，而權(quán)力是手段的現(xiàn)代邏輯，對于前海基本法而言，“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展當為目的，而權(quán)力的配置則為手段。權(quán)力的特殊配置模式某種程度上都是為了極大地創(chuàng)新“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展需要，進而甚至最終達到社會所期望的把前海建成亞洲“曼哈頓”，乃至又一個世界性的“曼哈頓”。

因此，前海作為“特區(qū)中的特區(qū)”，離不開一部規(guī)范的基本法。這部基本法注定將具有獨特的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，而在整體思路上以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展為目標，并配以高效的現(xiàn)代權(quán)力運作機制。

落實全國人大授權(quán)的經(jīng)濟特區(qū)立法：全國人大授權(quán)與前海內(nèi)生性需要相融

從前�；�本法制定權(quán)的來源看，其依托于全國人大對于經(jīng)濟特區(qū)立法的單獨授權(quán)。2000年的《立法法》第65條規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施�！蓖瑫r，第81條第2款規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定�！边@種授權(quán)立法可以說是一個立法“試驗田”，對國家決策發(fā)揮先行先試的作用是非常必要的。授權(quán)立法所獨具的變通性以及優(yōu)先適用效力，構(gòu)成了制定前�；�本法的規(guī)范基礎(chǔ)。但是在落實全國人大授權(quán)立法以及構(gòu)建前�；�本法的過程中，必須以遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則為前提，雖然可以對法律等規(guī)范的內(nèi)容作出變通且優(yōu)先適用。

從規(guī)范的角度來說，前海基本法的制定主體為深圳市人大及其常委會，但是這并不代表其是一種隸屬于深圳地區(qū)的立法體系，否則將無法達到國家戰(zhàn)略的高度。從戰(zhàn)略思路上來說，在深圳市根據(jù)全國人大的授權(quán)立法制定了前�；�本法之后，其他各個環(huán)節(jié)的立法調(diào)控應(yīng)該遵循一種從前海到深圳這種自下至上的立法進路，而非自上而下的授權(quán)邏輯。這種進路類同于歐盟法中的輔助性原則，即只有在前海無法很好地自我完成共同體內(nèi)的任務(wù)，深圳市乃至更高權(quán)威才可以輔助性地介入，進而協(xié)助前海的進一步發(fā)展。從實踐層面來看，前海整個立法體系起初也許并不完善，而毋寧是一種不斷發(fā)現(xiàn)、不斷推進的立法完善過程，進而最終形成具有特色且符合前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要的立法體系。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(征求意見稿)規(guī)定，深圳市人民代表大會常務(wù)委員會頒布的法規(guī)和深圳市人民政府頒布的行政規(guī)章，不適用于前海合作區(qū)，但明文規(guī)定適用于前海合作區(qū)的除外。這一條在很大程度上便體現(xiàn)了要構(gòu)建以前�；�本法為基礎(chǔ)，并符合前海內(nèi)生性需要的立法體系，而非簡單地將既有的法律或者法規(guī)進行移植或者摘抄，否則無疑會扼殺前海的創(chuàng)新性可能。

如何搭建前�；�本法中的權(quán)力架構(gòu)

任何特區(qū)模式都避不開創(chuàng)新性的權(quán)力架構(gòu)。通過前海以全國人大授權(quán)立法為基礎(chǔ)以及深圳市人大及常委享有前�；�本法制定權(quán)可見，前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的打造在一定程度上要保證一種靈活性以及高效性，從而凸現(xiàn)前海的多維優(yōu)勢。從權(quán)力的特性來說，行政權(quán)是經(jīng)濟推動和發(fā)展的主動力，具有相應(yīng)的靈活性特點，而立法權(quán)與司法權(quán)對于經(jīng)濟發(fā)展而言所具有的靈活性在很大程度上可謂行政權(quán)的“左膀右臂”而已。從目前前海管理局的成立來看，這一權(quán)力機制將是前海各方面運轉(zhuǎn)的中樞，而其中的關(guān)鍵在于如何在細節(jié)層面設(shè)計出高效、廉潔、公正的前海管理模式，包括人員配備組成、機構(gòu)的組成、職能的劃分，等等。這也是一個有待于在實踐中不斷摸索的過程。

從權(quán)力配置的角度來說，為了保證現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的模式創(chuàng)新以及高端發(fā)展，傳統(tǒng)三權(quán)分立或者議會主權(quán)等模式下立法權(quán)的功能模式在很大程度上已很難施行于前海，而毋寧須采行在前�；�本法之下兼具穩(wěn)定性和一定靈活性的行政立法方式，并配以深圳市人大及其常委會的輔助性職能來全面構(gòu)建獨特的前海立法權(quán)體系。對于司法權(quán)，同樣需要結(jié)合前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的 內(nèi)生性需求，如設(shè)立獨特的商事法庭或仲裁機構(gòu)，同時也要結(jié)合深港兩地的司法體系來綜合為前海的法治環(huán)境服務(wù)。當然，其中也會涉及到大陸法與普通法的融合等挑戰(zhàn)性課題。

可見，不論是前海特區(qū)中的行政權(quán)，還是立法權(quán)及司法權(quán)運作，也許都前所未有。

前�；�本法：借鑒還是創(chuàng)新？

很多學者認為，前海深港合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)應(yīng)該充分借鑒吸納香港的經(jīng)驗。但從國家戰(zhàn)略的高度來說，雖然前海可以有效借鑒香港的經(jīng)驗，比如高薪、廉潔、政務(wù)公開，等等，但其重點在很大程度上更在于創(chuàng)新，因為前海的定位以及特殊的權(quán)力架構(gòu)等特點已經(jīng)截然區(qū)別于香港，乃至任何一個國家或地區(qū)。就香港的經(jīng)驗來看，其也存在優(yōu)劣之別，比如在法治環(huán)境下某些環(huán)節(jié)存在著效率低下、司法成本高昂等弊端。因此，前海模式的試驗更應(yīng)在借鑒的基礎(chǔ)上以創(chuàng)新為重點，方能展現(xiàn)活力和生機。創(chuàng)新的關(guān)鍵在于：一方面要吸納目前所有國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，占據(jù)高點，為我所用；另一方面也要勇于探索創(chuàng)新性機制，如獨具特色的司法運作、行政規(guī)制、公民參與、區(qū)域合作等等。

經(jīng)濟與政治：如何先行？

前海在一定程度上讓人們對政治改革也寄予了試驗的厚望，但是對于經(jīng)濟創(chuàng)新與政治改革的關(guān)系，必須妥當處置。從當今世界各國的實踐來看，并不存在一種無可挑剔的政治制度。美國、英國等國家以及香港、臺灣等地區(qū)的民主、法治等制度實踐都存在著一定的局限性，中國制度本身也正處于一種不斷轉(zhuǎn)型的過程之中。

各國政治制度孰優(yōu)孰劣，難以定論。但是，對于經(jīng)濟與政治的關(guān)系擺位，筆者認為，應(yīng)該首先著力以經(jīng)濟發(fā)展為主線，政治改革在很大程度上當為更好地促進經(jīng)濟發(fā)展、解放生產(chǎn)力為己任。

中國經(jīng)濟三十年的發(fā)展已經(jīng)啟示世界，“中國模式”自身也具有不可忽視的制度優(yōu)勢。因此，如果一味地強調(diào)西方的制度價值，很可能在政治試驗中又一次陷入西方優(yōu)勢論，而達不到試驗的預(yù)期效果，從而阻礙前海實現(xiàn)現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)以及機制體制創(chuàng)新等諸多宏偉目標。當然，與前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相匹配的機制體制，必將區(qū)別于現(xiàn)有的模式而具有一定改革性與突破性，只是不能混淆主次！也許這種循著發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所摸索出的創(chuàng)新性機制體制才是政治改革試驗的成功之處。

(作者系中美富布賴特(Fulbright)學者項目聯(lián)合培養(yǎng)法學博士，分別就讀于中國人民大學法學院，美國埃默里大學(Emory University)法學院；哈佛大學法學院訪問學者；北京大學政治學博士后�，F(xiàn)為香港城市大學中國法與比較法研究中心(RCCL)研究員，研究領(lǐng)域包括憲法與行政法、比較法、香港基本法等。)

前海模式是怎樣煉成的

前海合作區(qū)為何定位現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)？為何選擇法定機構(gòu)作為治理模式？前海的開發(fā)建設(shè)又面臨哪些發(fā)展玄機？

文 本刊記者 馬麗

從改革開放格局看，第一個十年我們布了一些點，五個特區(qū)發(fā)展起來；第二個十年，由點到點擴張，沿海城市發(fā)展起來；第三個十年由點連成面，區(qū)域發(fā)展起來。但這三十年中國仍然沒有解決的是政府管理、社會管理、公民社會的問題。這正是前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)深港合作區(qū)謀求體制創(chuàng)新的時代背景。

在此背景下，曾經(jīng)參與《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》起草工作的深圳大學管理學院教授馬敬仁接受《法人》雜志專訪，為我們剖析前海合作區(qū)為何定位現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)？為何選擇法定機構(gòu)作為治理模式？又面臨哪些發(fā)展玄機？

為什么是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)？

在產(chǎn)業(yè)開放上先行先試，促進以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，是前海開發(fā)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。

“我們選擇現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有很多理由”，馬敬仁指出，首先現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在美國被稱為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是發(fā)達市場經(jīng)濟的主體，必須要做大做強；其次，深港在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)上可以形成互補，而且互補性非常突出，香港在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上取得了巨大成就，有許多成功的經(jīng)驗，而深圳先進制作業(yè)基礎(chǔ)雄厚，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求旺盛。

“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是發(fā)達世界市場經(jīng)濟體系桂冠上的一顆明珠，不但具有象征性、戰(zhàn)略性，而且還有創(chuàng)制功能，”馬敬仁表示：“我們很多經(jīng)濟制度、金融制度還有一些服務(wù)制度，都是和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)，我們國家如果考慮深圳在全國的示范效應(yīng)，為市場經(jīng)濟的發(fā)展探索一個新方向、新規(guī)則，必然要考慮這樣的因素，所以我們要選擇現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為前海的業(yè)態(tài)�！�

前海治理模式的選擇與前海把現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為主業(yè)不無關(guān)系，任何一個區(qū)域經(jīng)濟體都必須根據(jù)自身的業(yè)態(tài)選擇對應(yīng)的治理模式。馬敬仁指出，前海首先是一個載體，沒有設(shè)施、沒有居民，沒有產(chǎn)業(yè)，所以也沒有限制，但是作為一個載體是有選擇空間的，國際上現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達社區(qū)的發(fā)展可以給我們一些靈感，比如紐約曼哈頓，所以我們才會有打造“中國曼哈頓”的說法。

為什么是法定機構(gòu)？

前海合作區(qū)開發(fā)的路徑是先立法，后建設(shè)，這是經(jīng)過三十年改革開放之后，前海與蛇口不同的地方，所以前海開發(fā)建設(shè)的首個動作是制定一部基本法，也就是現(xiàn)在我們看到的《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。

作為條例草案的參與討論者，馬敬仁表示，在設(shè)計前海治理框架的時候，他們就感覺到法定機構(gòu)的模式很合適�！拔覀冞^去很多事情都是由政府建設(shè)，政府運營和監(jiān)管，什么都是政府說了算，沒有一個外部的監(jiān)督者，運營壞了可以大事化小、小事化了，運營好了成績被無限放大。我們要通過立法授權(quán)建立一個全新的能夠解決這個問題的管理機構(gòu)，這個機構(gòu)在我們學術(shù)上來說就是法定機構(gòu)�！�

馬敬仁還指出了一個問題，目前在全國各地都有很多開發(fā)區(qū)，卻有些不倫不類，不算普通的政府機構(gòu)，但是權(quán)力比政府機構(gòu)還要大，離“小政府、大服務(wù)、低成本、高效率”的現(xiàn)代政府目標越來越遠，從這個角度說，也有必要設(shè)立法定機構(gòu)。

“從運行規(guī)則來看，過去什么事情都是政治推動，我們的市場經(jīng)濟有政府制造的痕跡，我們現(xiàn)在是被制造出來的，而不是自然生長出來的，”馬敬仁表示，“改革的目的就是要消弭被制造的痕跡，即使是嫁接的果樹，嫁接后也要讓它自己生長，形成自己的規(guī)則。”

前海探索法定機構(gòu)治理模式，是圍繞市場經(jīng)濟積極主動的探索，馬敬仁認為此舉非常有意義。

前海玄機

“現(xiàn)在前海是一片空地，一般來說在一片空地上只能制造出物質(zhì)存在，在精神、文化、治理模式這方面能不能制造品牌，確實面臨一個玄機�！瘪R敬仁說。

第一個玄機是深港之間的價值鴻溝如何填平。表面上看香港在硬件上不如深圳，但是在價值方面，兩者之間有一個價值鴻溝，深圳在中低端，香港在高端，反映在市民素質(zhì)、人的觀念、行為模式等方面。馬敬仁認為，要想解決這個問題，應(yīng)大膽借鑒香港的新思想、新理念，在文化層面與港方深入合作和交流。

第二個玄機是管理體制改革的力度怎么把握。過去三十年主要是經(jīng)濟體制改革，而前海的重頭戲是管理體制改革，涉及到政府管理還有法律制度，以司法制度為例，前海內(nèi)注冊企業(yè)在選擇民商事方面有多大的權(quán)利？這是一個問題。馬敬仁的觀點是，雖然不能說在一個國家的轄區(qū)內(nèi)有兩套司法制度，但是在有些方面比如民商事可以給企業(yè)自由選擇空間。

第三個玄機在社會治理上對老百姓管多還是少。管多了老百姓覺得受壓迫，管少了社會就亂了，兩方面都有問題�！拔覀冞^去在自治和集權(quán)之間一直面臨很大的困惑，‘自治多一點就亂，集權(quán)多一點就死’�！瘪R敬仁的一大體會是讓老百姓多享受，最核心的還是在基層，基層的分寸很關(guān)鍵，前海是一個很好的實驗基地。

顧敏康：

前海模式需在探索中完善

前海特區(qū)制度的好壞，涉及到以后整個粵、港、澳合作區(qū)域如何整合的問題，制度設(shè)計方面應(yīng)允許一定的靈活性，要給其很大的權(quán)限，否則將束縛前海特區(qū)的創(chuàng)新

文 本刊記者 呂斌 特約記者 溫貴和

顧敏康教授，香港城市大學法律學院副院長、博士生導師、華東政法大學“東方學者”、香港世貿(mào)組織研究中心研究員兼副主任。研究領(lǐng)域包括中國商法、國際經(jīng)濟法、刑事司法等。代表著作有《理解中國公司法》、《WTO反傾銷法-蘊于實踐的理論》等。代表文章有《引入判例法，促進司法改革》、《<歐盟基本權(quán)利憲章>的啟迪》、《《法律與全球化一實踐背后的理論》等。

自去年8月國務(wù)院批準《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》以來，這塊完全依靠填海造出，面積僅為15平方公里的小地方，就吸引了外界廣泛的關(guān)注。

瀕于香港的前海，在經(jīng)濟及制度模式上將是融合港深兩地之集大成者。前海位于特區(qū)深圳，卻將實行比深圳更為開放、更為靈活的經(jīng)濟、法律政策，因此也被稱為“特區(qū)中的特區(qū)”。

那么，前海特區(qū)將給深圳乃至全國帶來哪些示范作用？其對加強港深兩地的融合與合作將有哪些啟發(fā)？制度設(shè)計上應(yīng)該遵循哪些原則？針對相關(guān)問題，《法人》記者赴香港專訪了香港城市大學法律學院副院長顧敏康教授。

前海模式一定會成功

盡管前海模式尚未出臺完善雛形，但在前海規(guī)劃獲批之前，其根本設(shè)計就已定調(diào)。鑒于地緣優(yōu)勢等因素，前海特區(qū)或多或少將借鑒香港的經(jīng)濟及管理制度。而前海又將超脫港深兩地的現(xiàn)有模式，成為融合兩地優(yōu)勢的新型地區(qū)。在顧敏康教授看來，前海模式絕對將是一個成功的例子。

“從目前來講沒有失敗的可能�！鳖櫭艨蹈嬖V《法人》記者，深圳特區(qū)一直以來都是一個成功的案例，而前海作為特區(qū)中的特區(qū)，無論從立法還是發(fā)展環(huán)境來說，都將是很靈活的。

目前，粵港合作是大勢所趨，將該地區(qū)建成“世界級新經(jīng)濟區(qū)域”的目標將進一步提升前海特區(qū)的重要性，也將給前海特區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

“粵港澳合作的平臺是非常多的，前海的平臺更為特殊，已經(jīng)被標題化了，前海特區(qū)可以看做深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的合作區(qū)，也可以是發(fā)展粵港澳合作區(qū)下面的一個試點，或者是深港先行的一個實驗區(qū)�！鳖櫭艨到淌谡J為，前海特區(qū)面臨的最大問題，將是涉及到港深兩地的行政權(quán)力，香港在此方面不存在問題，基本法將賦予其簽署合作協(xié)議的權(quán)力，而深圳則需要相關(guān)授權(quán)。

在國務(wù)院批復前海規(guī)劃之后，此問題也迎刃而解，但深圳本地還需要拿出更為細化的法律規(guī)范。

顧敏康認為，目前的前海規(guī)劃僅僅停留在中央政府的授權(quán)階段，還需要深圳通過地方立法的方式出臺具體的法律措施，從制度上加以保障，因為按照前海特區(qū)的規(guī)劃，深圳目前施行的法律將不適用于前海特區(qū)。

“這個模式可以參考香港地區(qū)的基本法。”顧敏康教授表示，一旦前海地區(qū)的“基本法”出臺，完全可以依照其中規(guī)定獨立施行，該模式已有港澳地區(qū)的成熟經(jīng)驗，執(zhí)行起來并無問題。

制度問題解決之后，接下來就是經(jīng)濟和貿(mào)易方面的問題，顧敏康教授認為，前海特區(qū)的建立不能繞開CEPA問題(《內(nèi)地與香港、澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，具有自由貿(mào)易協(xié)議性質(zhì)，是“一國兩制”原則下關(guān)于貿(mào)易地位的具體實踐，簡稱“CEPA”)。

港澳地區(qū)與大陸一樣，均為WTO成員，而前海特區(qū)在經(jīng)濟地位方面如何界定，對于外資進入、外商服務(wù)貿(mào)易如何對待等問題是否應(yīng)按照CEPA的規(guī)則來操作，是值得考慮的，其戰(zhàn)略目標一定要明確。

創(chuàng)造有特色的制度

“有人簡單地把前海定義為深圳的土地、香港的管理機構(gòu)，這是錯誤的�！鳖櫭艨到淌谡J為，前海特區(qū)制度的好壞，涉及到以后粵、港、澳的合作區(qū)，乃至整個區(qū)域如何整合的問題，制度設(shè)計方面應(yīng)允許一定的靈活性，要給其很大的權(quán)限，否則將束縛前海特區(qū)的創(chuàng)新。

“有人問框架怎么搭，哪種模式為主？我覺得應(yīng)該沒有模式，以創(chuàng)新為主，怎么樣做最高效就怎么做�！鳖櫭艨嫡J為，前海模式綜合了內(nèi)地、香港和其他國家、地區(qū)最好的經(jīng)驗，但是又符合它本身、本地區(qū)的運作。

“什么好的都可以拿來用，只要符合這里高效率運作的要求，這才叫前海模式�！鳖櫭艨嫡J為，前海模式的建立，并不是簡單的說前海應(yīng)該借鑒國外哪一種模式來進行管理，中國模式就是“摸著石頭過河”，也就是沒有模式，摸到哪一塊覺得好的，就可以踏上去。

前海地區(qū)本身有很多個性化的優(yōu)勢，從區(qū)位角度來說，前海是整個珠三角的一個福地，是交通樞紐的中心，加上現(xiàn)在跟香港緊密結(jié)合，地理毗鄰的這種優(yōu)勢，深圳特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢其他地方都是不具備的，以這些優(yōu)勢、特色為基礎(chǔ)，創(chuàng)造一種新的模式，才是真正的前海模式。

“其實前海模式就是可以設(shè)置一套最適合不同經(jīng)濟體制間緊密無間地合作、高效運行的模式�！鳖櫭艨到淌谡J為，這套模式既要有高度，也要有遠見，又不能過于強調(diào)借鑒國外的經(jīng)驗，前海模式就是要創(chuàng)造出一些我們有特色的制度，這個制度是符合三地，未來是四地的情況，可以推廣使用的經(jīng)驗。

“除此以外，一旦制度確定了，執(zhí)行過程中的透明度也是非常重要的�！鳖櫭艨当硎�。

服務(wù)深港

深圳，是內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的前沿陣地，而香港作為亞洲四小龍之一，是亞洲乃至全球重要的貿(mào)易重地，只有依托粵港合作的大局，前海特區(qū)才能獲得長足發(fā)展，而反哺粵港，也成為前海特區(qū)的經(jīng)濟使命之一。

“目前，一些具體的問題還沒有放到議程上討論，而這些問題將來是避免不了。比如外國的服務(wù)業(yè)不來，所謂國際化程度就大大地打了折扣。而外國的服務(wù)業(yè)進來，是同等待遇還是差別待遇？”顧敏康教授告訴《法人》記者，前海特區(qū)成立后，吸引外資將成為其重要目的之一，而外資進入以后有關(guān)政治、經(jīng)濟、法律等一系列問題均需重新完善。無論前海定位為自由貿(mào)易區(qū)還是高尖端服務(wù)的創(chuàng)新區(qū)，外資進來之后該如何對待，服務(wù)業(yè)如何向外擴散，都將是非常棘手的問題。

以設(shè)立律師事務(wù)所為例，如果律師事務(wù)所在前海設(shè)立，能否面向深圳及香港兩地服務(wù)？按照目前的大陸法規(guī)，外資律師事務(wù)所在內(nèi)地執(zhí)業(yè)受到一定限制，而前海特區(qū)的此類企業(yè)，在執(zhí)業(yè)范圍、開放程度等方面顯然需要更為靈活的設(shè)定。

“現(xiàn)在前海出現(xiàn)的情況是土地是深圳的，但要在很大程度上借鑒香港的管理模式，那么就要出現(xiàn)一個誰主導的問題，是以香港為主導，還是以內(nèi)地為主導，還是一半一半？”顧敏康表示，如果是內(nèi)地主導，那么香港的模式該如何順暢的執(zhí)行就是個問題，他本人并不贊同香港的制度都是好的，但是香港有更為完善的公務(wù)員制度，還有廉政機構(gòu)的監(jiān)督。而制度的操作最主要就是人的因素，所以管理機構(gòu)中人員配備的比例應(yīng)該更為科學、嚴謹�！�

司法層面的很多問題也是探討的重點，前海特區(qū)設(shè)立后，很多客戶都將是前海以外的，比如香港地區(qū)，那么司法以及執(zhí)行層面該如何展開，其中涉及到屬地主義、管轄范圍等多個問題。

目前，前海規(guī)劃中計劃引入香港仲裁機構(gòu)的分支機構(gòu)，其在前海的運作將遵循獨立、客觀的原則，前海特區(qū)內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟、貿(mào)易糾紛，當事人既可選擇香港仲裁機構(gòu)的爭端解決機制，也可以選擇提出法律訴訟。而隨著前海特區(qū)建設(shè)的進一步完善，前海特區(qū)中的此類“特色”還將有很多很多。