小鎮(zhèn)擔大任

    編者按 改革開放30多年來的發(fā)展，在珠三角、長三角、環(huán)渤海等經濟快速發(fā)展地區(qū)，大量現(xiàn)代工商業(yè)聚集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并吸引人口不斷聚集。在大城市和城市群快速發(fā)展的基礎上，今后一段時期，我國的城鎮(zhèn)化進程將以中小城市和中心鎮(zhèn)建設為重點，把具備條件的農業(yè)人口有序轉為城鎮(zhèn)人口，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)、小城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的戰(zhàn)略節(jié)點作用。

　　中心鎮(zhèn)在我國城市化進程中發(fā)揮著什么樣的作用，中心鎮(zhèn)如何從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”長成“城鎮(zhèn)”？本報從今天起推出“中心鎮(zhèn)崛起正當時”系列述評，同時將在“區(qū)域經濟”版深入報道中心鎮(zhèn)發(fā)展的典型案例和成功經驗，敬請垂注。

　　作為我國基層的一級政府機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人們的心目中往往和“小”聯(lián)系在一起。然而，在我國經濟社會持續(xù)快速發(fā)展的今天，事情已經悄然發(fā)生了變化，我們要說：小鎮(zhèn)不小。

　　從人口規(guī)模來看，在東南沿海地區(qū)，常住人口達到二三十萬的鎮(zhèn)并不少見。2004年的一項統(tǒng)計顯示，人口超過20萬的鎮(zhèn)有43個，30萬以上的鎮(zhèn)有10個，廣東東莞的虎門、長安，深圳的布吉3個鎮(zhèn)，常住人口甚至早已突破50萬。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計標準，市區(qū)人口20萬到50萬的，為中等城市。這樣一批具有中等城市人口規(guī)模的鎮(zhèn)，還能用“小”來形容嗎？

　　從工業(yè)集聚、吸納就業(yè)來看，這些鎮(zhèn)里規(guī)模以上企業(yè)多達數(shù)百家，很多企業(yè)在各自的領域內無論是規(guī)模還是技術水平都處于數(shù)一數(shù)二的位置，很多鎮(zhèn)還形成了“一鎮(zhèn)一品”的產業(yè)集群，這些工業(yè)的集聚，吸納了大量農業(yè)人口，很多鎮(zhèn)的外來人口已經遠遠超過了所在戶籍人口。

　　2008年財政收入千強鎮(zhèn)平均吸納4.4萬非農產業(yè)就業(yè)人員，和縣級市的4.74萬人非常接近。這樣一批大量集聚工業(yè)、吸納就業(yè)的鎮(zhèn)，還能用“小”來形容嗎？

　　從經濟規(guī)模來看，這些鎮(zhèn)的地區(qū)生產總值動輒幾十億元甚至上百億元，財政收入也大都在數(shù)億元甚至數(shù)十億元。這已經相當于我國一個中等發(fā)達的地級市水平，大多數(shù)縣級市都難以望其項背。2008年財政收入千強鎮(zhèn)共計創(chuàng)造稅收4027.8億元，而縣級市共創(chuàng)造稅收4997.9億元。這樣一批經濟實力“富可敵市”的鎮(zhèn)，還能用“小”來形容嗎？

　　當然不能。然而，我們說“小鎮(zhèn)不小”，并非單純指其人口規(guī)模和經濟規(guī)模擴大了，更重要的是作為連接城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略節(jié)點，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是具有一定規(guī)模的中心鎮(zhèn)，在促進城鄉(xiāng)要素資源雙向流動，加快推進城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)農村現(xiàn)代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展方面，具有十分重要的地位。從這個意義上講，“小鎮(zhèn)”無疑擔當著“大任”。

　　打通城與鄉(xiāng)的連接點

　　在上一輪快速推進的城市化建設熱潮中，人們似乎更多地關注大城市。

　　直觀上，大城市面貌日新月異，在北京、上海這樣的國際化大都市，人們往往感嘆其現(xiàn)代化程度與發(fā)達國家的城市相比幾無區(qū)別。無論是集聚人口還是集聚工業(yè)，大城市的環(huán)境承載空間已經越來越狹小。

　　到2008年底，我國的城市化率已達到45.68％，比1991年提高了19個百分點，平均每年提升1個百分點左右，也就是說每年我國要新增城鎮(zhèn)人口1300萬到1500萬。按我國人口峰值達到15億、城市化率達到70％計算，未來一段時間，城市人口還要增加5億多，幾乎相當于現(xiàn)有城市人口要翻番。這么多的新增人口，主要依靠大城市來承載，是難以想象的。

　　“今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點，主要是內地的一部分地級城市以及縣城和中心鎮(zhèn)。”中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文認為，對于農民轉移來說，中小城市的門檻比較低。

　　越來越多的專家認為，加快發(fā)展中心鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然規(guī)律�！靶滦统鞘谢�和城鄉(xiāng)一體化，結合點就在中心鎮(zhèn)，就是要把中心鎮(zhèn)培育成為小城市�！闭憬�省政府研究室副主任盛世豪說，浙江省委、省政府提出了“兩集兩提高”的具體目標，“兩集”就是人口集中、產業(yè)集聚；“兩提高”就是提高人民的生活水平，提高農村的公共服務水平，最后達到減少農民、富裕農民、繁榮農村的長遠目標。廣東省也以中心城市和中心鎮(zhèn)雙輪驅動來推動城市化。廣東省政府發(fā)展研究中心副主任李惠武表示，早在十年前，廣東省就有意識地培育發(fā)展了100個中心鎮(zhèn)。

　　有專家分析說，過去很多地方強調“城市化”，現(xiàn)在更多地強調“城鎮(zhèn)化”，從“市”到“鎮(zhèn)”，一字之變，體現(xiàn)的正是發(fā)展重點從大城市轉向中小城市的轉變。

　　事實上，我國一直非常重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1994年，六部委下發(fā)《關于加強小城鎮(zhèn)建設的若干意見》，各地把小城鎮(zhèn)建設作為大事來抓，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”對當時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、開拓專業(yè)市場、吸納農村富余勞動力起了重要作用。2000年，《中共中央、國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》下發(fā)，進一步明確了發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大意義，強調以市場為導向、產業(yè)為依托，科學規(guī)劃，深化改革，創(chuàng)新機制，協(xié)調發(fā)展。2002年，黨的十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路”；2003年黨的十六屆三中全會進一步要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面貫徹“五個統(tǒng)籌”的要求。

　　當前，我國總體上已經進入“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點自然要轉向中小城市和中心鎮(zhèn)。只有把中心鎮(zhèn)這個連接城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略節(jié)點打通了，城鄉(xiāng)分隔的二元結構才能慢慢融合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，在今后一段時間，有傾向性地加大對中小城市的投入，加快把中心鎮(zhèn)培育成小城市，關系到轉變發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設小康社會的大局。

　　讓“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”長成“城鎮(zhèn)”

　　無論是城鎮(zhèn)化還是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，本質上都是要讓農民進城，把農民轉化成市民。但農民怎樣進城、進什么樣的城，卻值得思考。

　　從發(fā)達國家看，小城鎮(zhèn)是承載城鎮(zhèn)人口的主體。住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設辦公室主任李兵弟做了一個比較：德國的城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在是97％，70％的人居住在小城鎮(zhèn)。美國約有50％以上的人居住在5萬人以下的小城市、小城鎮(zhèn)。而根據我國2008年的統(tǒng)計數(shù)據，居住在小城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)）的人口是2.6億，占全國的20％，占城鎮(zhèn)人口的40％，另外60％的城鎮(zhèn)人口居住在城市中。“這說明我國的小城鎮(zhèn)發(fā)展明顯滯后�！崩畋�弟說。

　　從經濟實力看，很多中心鎮(zhèn)已經遠遠超越小城市。以廣東為例，2008年，廣東全省有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生產總值超過100億元，但全省67個縣中，地區(qū)生產總值不到100億元的有47個；財政收入超過2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個，而財政收入不到2億元的縣卻有37個。

　　然而，由于體制的制約，這些中心鎮(zhèn)在經濟發(fā)展的同時并沒有真正實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)代城市所應有的公共服務功能在中心鎮(zhèn)普遍比較薄弱。雖然經濟上差距不大，但中心鎮(zhèn)在教育、文化、醫(yī)療等公共服務上和城市相差甚遠。這是人們過度集中到大城市，而不愿意居住到小城鎮(zhèn)的根本原因。

　　當前，我們的土地建設用地指標絕大部分都集中在大中城市，小城市和中心鎮(zhèn)分到的指標非常少。同時，中心鎮(zhèn)雖然財政收入高達數(shù)億元甚至十幾億元，但自身可用財政資金非常有限，絕大部分都上繳給上級政府。譬如，浙江諸暨市店口鎮(zhèn)2009年財政總收入8.7億元，鎮(zhèn)里實際可用的只有1.7億元。這些現(xiàn)實的原因大大制約了中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設。

　　應該看到，中心鎮(zhèn)發(fā)展正面臨著前所未有的機遇。一方面，全國1.5億農民工中，上世紀80年代后出生的新生代農民工占到60％，他們既難以在大城市定居，又不愿意回到農村，通過門檻較低的中心鎮(zhèn)融入城市生活，是他們比較現(xiàn)實的選擇。另一方面，目前一些大城市的環(huán)境承載量已經趨于飽和。這兩股力量推動著中心鎮(zhèn)加速發(fā)展。

　　陳錫文建議，一是要把建設用地指標適當向中小城市和中心鎮(zhèn)傾斜，引導產業(yè)布局向這些地方轉移；二是要加大中小城市和中心鎮(zhèn)的基礎設施建設，提高其社會管理和公共服務的能力。而后者更需要通過推進財稅、金融等領域的體制改革，使中小城市和中心鎮(zhèn)有能力做這些工作。

　　惟其如此，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”才能成長為現(xiàn)代化的“城鎮(zhèn)”，而不僅僅是制造業(yè)工業(yè)園區(qū)和品種單一的商貿城的承載地。